Bryce Covert
A fines de 2024, Zohran Mamdani, por entonces miembro de la Asamblea del Estado de Nueva York, publicó un video en el que hablaba directamente a la cámara desde el pasillo de un supermercado. “Los precios de los alimentos están fuera de control. El costo de los huevos y la leche se ha disparado”, dijo. “No tiene por qué ser así”. A continuación, explicó que, si era elegido alcalde de la ciudad de Nueva York, crearía una red de supermercados municipales cuya misión sería “ofrecer precios más bajos, no especular con los precios” y agregó: “Es como una opción pública para comprar alimentos frescos”.
“El trabajo del gobierno de la ciudad no es hacer pequeños retoques cosméticos mientras uno de cada cuatro niños de nuestra ciudad pasa hambre”, afirmó.
Los altos y crecientes costos de los alimentos han sido una de las principales preocupaciones de la mayoría de los estadounidenses: en mayo, los precios eran un 4.2 % más altos que un año antes, tras el fuerte incremento registrado en el período posterior a la pandemia. En la ciudad de Nueva York, los alimentos representaron el tercer mayor gasto de los hogares promedio en 2022-2023 y absorbieron alrededor del 13 % del presupuesto familiar. “La función del gobierno municipal es hacerles la vida más fácil a las personas”, me dijo Mamdani en 2025, cuando aún era candidato. De ahí la propuesta de crear supermercados públicos.
“Esto es para todos los neoyorquinos”, agregó. “Debería considerarse la opción más evidente para los neoyorquinos de todas las clases sociales.”
Mamdani es ahora alcalde de Nueva York y está cumpliendo esa promesa de campaña. En abril anunció que su administración había seleccionado la ubicación del primer supermercado público: La Marqueta, en East Harlem, donde se espera que la ciudad inaugure un establecimiento de unos 840 metros cuadrados hacia fines de 2027. Luego, en mayo, anunció que también abriría otro supermercado de unos 1.860 metros cuadrados en el barrio de Hunts Point del Bronx, antes de que termine el próximo año.
Mamdani no es el único líder de una ciudad estadounidense que busca hacer frente al alto costo de los alimentos. “Lo que no deja dormir a los dirigentes locales”, señaló Katya Spear, directora ejecutiva del Mayors Innovation Project, “es que los residentes atraviesan una crisis del costo de vida sin precedentes, y que va mucho más allá de la góndola del supermercado”. Ante la incapacidad de las herramientas tradicionales —como los incentivos fiscales y los cupones para alimentos— para resolver adecuadamente el problema, varias ciudades han comenzado a mostrar interés por la idea de los supermercados públicos. “Parte del creciente interés en los supermercados públicos se debe al fracaso del modelo que hemos utilizado hasta ahora para abordar este problema”, afirma Taylor Jo Isenberg, directora ejecutiva del Economic Security Project. “Las herramientas actuales han fracasado. Tenemos que probar cosas nuevas.”
Quienes estudian esta propuesta sostienen que los supermercados públicos pueden integrarse perfectamente a la infraestructura de servicios que las ciudades ofrecen a sus habitantes. “¿Cuál es el rol y la obligación del Estado para garantizar las necesidades cotidianas de las personas?”, plantea Justin Myers, profesor asociado de Sociología en la Universidad Estatal de California, Fresno. En Estados Unidos, la respuesta ante el derecho a no pasar hambre se ha centrado, en la mayoría de los casos, en el consumo, mediante beneficios como los cupones para alimentos o incluso las comidas escolares gratuitas. Sin embargo, cuando se trata del derecho a la educación, por ejemplo, el Estado ofrece directamente escuelas públicas para todos los niños. “Los supermercados públicos son otra forma en que el Estado puede intervenir en la estructura económica para garantizar el derecho a la alimentación”, explicó. Estos mercados pueden convertirse en “parte de la infraestructura pública, al igual que los parques, los servicios de bomberos o el sistema educativo”.
Ivan Luevanos-Elms, director ejecutivo de Local Progress, viene fomentando el interés entre los dirigentes de ciudades y condados estadounidenses en los supermercados públicos. Esto forma parte de una campaña destinada a garantizar que “si nuestras comunidades necesitan alimentos, atención de la salud o vivienda, pueden contar con gobiernos locales dispuestos a transformarse en esa red de contención que les permita volver a ponerse de pie”, afirmó. “Si queremos generar impulso, tenemos que demostrar que funciona.”
Sin embargo, las propuestas varían, al igual que los problemas que buscan resolver. “El objetivo principal es garantizar que los alimentos accesibles estén al alcance de quienes necesitan alimentos accesibles”, señaló Nevin Cohen, director del Urban Food Policy Institute de la City University de Nueva York. Idealmente, los supermercados públicos darían respuesta a ambos problemas: la falta de acceso a alimentos frescos y saludables, y la imposibilidad de costearlos.
Tradicionalmente, los gobiernos locales han centrado sus políticas alimentarias en combatir los denominados desiertos alimentarios, es decir, zonas con poco acceso a mercados de alimentos. Se trata de un problema real —más de 50 millones de estadounidenses viven en estos lugares—identificado desde hace décadas y que afecta especialmente a las comunidades de bajos ingresos, en particular a las comunidades racializadas. Para atraer supermercados privados a estos lugares se implementaron incentivos fiscales e iniciativas de rezonificación. Sin embargo, muchos de esos programas no dieron resultado: Chicago, por ejemplo, destinó 10 millones de dólares en beneficios fiscales para atraer a la cadena Whole Foods al South Side, pero la tienda cerró apenas seis años después. “Desde hace mucho tiempo, los municipios intentan convencer a empresas privadas de que invirtieran en sus comunidades mediante exenciones fiscales, en su mayoría préstamos sin interés, para que inauguren establecimientos”, explicó Erion Malasi, director de Políticas e Investigación en el Illinois del Economic Security Project. “Pero en cuanto esos beneficios fiscales se terminan, los supermercados se van.” Los supermercados públicos, en cambio, permiten que los municipios tengan participación directa en los resultados, en lugar de limitarse a inyectar dinero para abordar el problema. “La gente está harta de subsidiar a las grandes empresas”, observó Malasi. “¿Por qué les damos préstamos a tasa cero para operar sin ninguna consecuencia cuando deciden irse, sin mecanismos de devolución ni cláusulas de recuperación de esos recursos?”
Mientras tanto, Myers sostiene que los incentivos fiscales para combatir los desiertos alimentarios “se limitan al acceso geográfico y parten del supuesto de que el acceso geográfico generará acceso económico”. “Ninguna de las investigaciones logra respaldar esa idea”. Un estudio realizado por Myers y Christine Caruso, profesora adjunta de la Universidad Wesleyan, reveló que limitarse a instalar un supermercado en un barrio de bajos ingresos “no necesariamente mejora el acceso a los alimentos de manera significativa, porque los precios siguen siendo demasiado altos”.
Algunos consideran que los supermercados públicos pueden ir aún más lejos. “No se trata únicamente de mejorar el acceso a los alimentos y garantizar el derecho a la alimentación, sino también de concebirlos como una forma de generar empleos con potencial de alto crecimiento”, señaló Myers. Pueden competir con grandes cadenas como Walmart y Kroger no solo instalándose en zonas desatendidas y ofreciendo precios más bajos, sino también brindando empleo decente. Las ciudades pueden optar por ofrecer opciones de alimentación más saludables a sus residentes e incorporar otros servicios, como centros que conecten a las personas con programas gubernamentales cuya inscripción suele resultar compleja. En su mejor versión, los supermercados públicos pueden actuar como una alternativa pública que obligue a los operadores privados a abrir nuevos establecimientos y competir en precios, reduciendo los costos e incluso mejorando las condiciones laborales de sus empleados. “Un supermercado público que simplemente venda alimentos al por mayor puede poner en evidencia el costo real de los productos”, señaló Malasi. “Eso sí ejerce presión sobre el mercado.” Y, a diferencia de los cupones para alimentos, que están reservados para personas de bajos ingresos que cumplen determinados requisitos, los supermercados públicos están abiertos a toda la población, lo que debería contribuir a eliminar gran parte del estigma asociado a los programas sujetos a verificación de ingresos.
Existe en Estados Unidos un ejemplo vigente y de larga data de supermercados de propiedad y gestión públicas. Desde el siglo XIX, el Departamento de Defensa administra economatos (también llamados comisariatos) militares tanto dentro del país como en el extranjero. La Defense Commissary Agency (DeCA) opera más de 200 establecimientos en todo el mundo, de los cuales 177 se encuentran en bases de América del Norte. El gobierno es propietario y operador de estos comercios, cuyo personal está integrado por empleados públicos o contratistas federales. Los empleados públicos están sindicalizados y gozan de las ventajas propias del empleo estatal: por lo general, mejores salarios, cobertura de salud y jubilación. Este modelo elimina los costos laborales generados por los gastos operativos de los establecimientos, ya que es el gobierno quien paga las cuentas.
El Congreso dispuso que estos economatos vendieran alimentos con descuento y asignó recursos para compensar esa diferencia. Los productos se venden al costo, sin impuesto sobre las ventas y con un pequeño recargo —alrededor del 5 %— destinado a cubrir gastos de funcionamiento, como la construcción y el mantenimiento de las tiendas. Como resultado, los precios son, en promedio, un 25 % inferiores a los de los supermercados privados. Además, DeCA aprovecha su enorme poder de compra para negociar mejores precios con los proveedores de alimentos. “Los miembros de las Fuerzas Armadas aman comprar aquí”, afirmó Errol Schweizer, integrante del panel de IPES-Food y profesional con más de 30 años de experiencia en la industria alimentaria.
“Estados Unidos ya tiene el mayor sector de supermercados públicos en funcionamiento del mundo”, añadió Schweizer. Lo ideal sería “crear una versión civil de ese modelo”.
Al menos una ciudad ya está poniendo en práctica una iniciativa similar. St. Paul, Kansas, una pequeña localidad rural del sudeste del estado, no tuvo supermercado durante casi dos décadas, después de que el único comercio de la calle principal cerrara en 1985. En 2005, un grupo de vecinos y el recién electo alcalde Rick Giefer crearon una entidad de desarrollo comunitario que construyó el local, adquirió el equipamiento necesario y obtuvo la membresía de una cooperativa mayorista de alimentos. Posteriormente, la ciudad contrató a una pareja con experiencia en la gestión de supermercados para administrarlo. Cuando esa pareja decidió jubilarse en 2013, el municipio asumió directamente la operación del supermercado y contrató a otra pareja como empleados municipales, con beneficios financiados por la ciudad, para hacerse cargo del negocio. Actualmente cuenta con 15 empleados municipales y obtiene una rentabilidad del 3%.
Según los cálculos de Schweizer y Raj Patel, replicar un modelo de este tipo en la ciudad de Nueva York costaría al menos 20 millones de dólares al año. Sin embargo, ese no es el camino que eligió Mamdani. Su administración anunció que descartará el modelo de economato totalmente administrado por el gobierno y, en cambio, seleccionará un operador privado para gestionar los supermercados, si bien aún no ha sido elegido. “Es la forma más rápida de ponerlos en funcionamiento”, explicó Isenberg. Y es probable que esta rapidez revista importancia, ya que el objetivo es “demostrarles a las personas que el gobierno puede funcionar en sus vidas de manera concreta y responder a sus necesidades”, afirmó.
La ciudad de Nueva York viene implementando mercados municipales para combatir los desiertos alimentarios, pero su principal objetivo es mejorar la asequibilidad. “Nueva York es, evidentemente, una ciudad con alta densidad urbana; hay supermercados y almacenes por todas partes, pero aquí la crisis de asequibilidad de los alimentos queda más al descubierto”, señaló Deandra Khan, asesora principal de iniciativas estratégicas de la Oficina de Justicia Económica de Mamdani. “Está afectando a muchísimas personas; no solo a quienes viven en la pobreza extrema.” En 2023, 1.4 millones de neoyorquinos sufrían inseguridad alimentaria, es decir, no podían acceder a suficientes alimentos por falta de recursos. “Muchas personas en una ciudad como Nueva York simplemente no tienen ingresos suficientes para poner alimentos saludables sobre la mesa”, explicó Cohen.
Mamdani anunció que redirigiría los 140 millones de dólares que la ciudad destina al programa FRESH —mediante exenciones fiscales e incentivos para supermercados privados— para financiar la apertura de supermercados municipales. El programa FRESH no logró atraer supermercados privados a los barrios más desatendidos, ni garantizó precios más bajos; ni siquiera exigió que los establecimientos aceptaran cupones para alimentos o el programa Women, Infants, and Children (WIC).
Según sostenía Mamdani cuando era candidato, al eliminar los costos de alquiler e impuestos y prescindir del incentivo de obtener ganancias, los costos de sus supermercados públicos podrían mantenerse bajos. “Esta es una oportunidad para mostrar cuál podría ser realmente el precio de los alimentos si fuéramos honestos sobre los problemas de la cadena de suministro y sobre el impacto que tienen las ganancias dentro de esta ecuación”, me dijo. Parte de esa estrategia consiste en ubicar los dos primeros supermercados en terrenos de propiedad municipal. Los tres restantes, en Queens, Brooklyn y Staten Island, estarán en terrenos privados, pero la ciudad eximirá a esos establecimientos del pago de impuestos. En ambos casos, la ciudad obligará al operador privado a trasladar la totalidad de esos ahorros a los consumidores a través de precios más bajos para los alimentos.
La administración de Mamdani eligió la ubicación de los dos primeros supermercados porque se trata de barrios con una elevada proporción de residentes que no pueden cubrir sus necesidades básicas, explicó Khan. Aun así, la ciudad insiste en que los establecimientos estarán dirigidos a todos los neoyorquinos. “Creemos que todos los neoyorquinos son bienvenidos en nuestros supermercados”, afirmó Khan. Aunque Mamdani comenzará con cinco proyectos piloto, uno en cada distrito, su objetivo final es extenderlos a toda la ciudad al término de su primer mandato. “El propósito es garantizar que todos los neoyorquinos puedan comprar los alimentos que necesitan”, me dijo.
Todavía quedan muchos aspectos por definir, como qué alimentos serán subsidiados y en qué medida. ¿Se tratará de una canasta de productos básicos, o tendrán descuento todos los alimentos en estos supermercados subsidiados? ¿La ciudad simplemente obligará al operador privado a trasladar a los consumidores el ahorro derivado de la exención de alquileres e impuestos, o también destinará recursos públicos para reducir los precios, como ocurre con el modelo de los economatos militares? ¿Se espera que los supermercados operen con pérdidas, que alcancen el punto de equilibrio, o que generen excedentes que puedan reinvertirse en la apertura de nuevos establecimientos y el mantenimiento de los existentes? ¿La prioridad será la rentabilidad y la eficiencia o la eficacia para ofrecer alimentos más baratos a la población?
Con un operador privado, es casi seguro que los que trabajen en estos mercados no serán empleados municipales, si bien ese era el modelo que Mamdani proponía como candidato. “Los empleados del supermercado serán trabajadores sindicalizados, empleados del sector público y estarán sujetos a convenios salariales vigentes”, me dijo el año pasado. No obstante, la ciudad puede utilizar su poder de contratación para exigir que el operador cumpla determinados estándares laborales. Si los cinco primeros establecimientos están concebidos como proyectos piloto para una futura expansión, la empresa privada podría considerar su participación como una oportunidad de crecimiento y estar dispuesta a aceptar esas condiciones. “No veo por qué [la ciudad] no podría exigir condiciones de trabajo dignas y respeto por los derechos laborales”, afirmó Myers.
Mientras tanto, la ciudad no tiene por qué quedar atada de manera permanente a un esquema de asociación público-privada si los supermercados funcionan bien y las autoridades deciden avanzar, más adelante, hacia un modelo completamente público, similar al de los economatos administrados por DeCA. Según Malasi, los proyectos piloto pueden servir para resolver cuestiones como las compras, el abastecimiento y el apoyo comunitario antes de poner en marcha un modelo diferente.
Atlanta intenta resolver un problema distinto del de Nueva York: cubrir las zonas de la ciudad donde no existen opciones adecuadas para comprar alimentos. “La gente necesita acceso a alimentos frescos”, me dijo a principios de este año el alcalde Andre Dickens. “Los alimentos son un componente fundamental de una comunidad saludable.” Durante años, el gobierno municipal había intentado atraer supermercados privados a los barrios que carecían de ellos mediante incentivos fiscales, sin éxito. El propio Dickens recurrió a esa estrategia, ofreciendo incentivos que iban mucho más allá de las exenciones tributarias: llegó incluso a prometer terrenos gratuitos, construir los locales sin costo para los operadores o subsidiar sus pérdidas. Todas las grandes cadenas rechazaron la propuesta. “Me frustré y decidí que lo haríamos nosotros mismos”, recordó.
Dickens decidió destinar 8 millones de dólares de fondos municipales para proveer el terreno, construir el edificio y otorgar subsidios que compensaran posibles pérdidas. Encontró a Savi Provisions, un supermercado privado dispuesto a gestionar el establecimiento. Además, Savi Provisions se asoció con la Independent Grocers Association para aprovechar sus redes de distribución y conseguir productos a menor costo.
El supermercado, denominado Azalea Market, es una asociación público-privada en estado puro. Kate Molla, jefa adjunta de gabinete de Dickens, lo definió como un “supermercado impulsado por el municipio”. Su principal objetivo no es ofrecer precios más bajos, sino llevar alimentos a barrios sin estas opciones de compra y donde el sector privado no estaba dispuesto a invertir, garantizando al mismo tiempo determinados estándares de frescura y una selección de productos básicos con descuento. “No estamos tratando de demostrar que un supermercado público funciona mejor que el mercado privado”, afirmó Molla. “Lo hacemos por absoluta necesidad, porque no hemos logrado atraer operadores privados.” La ciudad espera que estos supermercados generen suficientes ingresos para ser autosostenibles y dejar de requerir financiamiento municipal en un plazo de tres a cinco años. Por su parte, Savi Provisions aspira a lograrlo aún más rápido: entre uno y dos años.
Atlanta tiene previsto abrir un segundo supermercado antes del otoño en otro barrio que también carece de acceso a alimentos frescos. El próximo año, probablemente se enfoque en la apertura de un tercer e incluso un cuarto establecimiento de este tipo. Paralelamente, seguirá intentando atraer supermercados privados a las zonas desatendidas mediante incentivos. “No hemos renunciado a esa estrategia”, afirmó Molla.
Inicialmente, Chicago aspiraba a convertirse en la primera gran ciudad del país en abrir un supermercado público en 2025. La ciudad tiene una red muy concentrada de supermercados, donde dos grandes empresas —Kroger y Albertsons— son propietarias de casi todos los establecimientos. De haberse concretado su fusión, se habría creado un cuasi monopolio. Sin embargo, las organizaciones comunitarias sin fines de lucro y las pequeñas empresas alimentarias locales seguían molestas por haber quedado al margen cuando la ciudad otorgó 10 millones de dólares a Whole Foods. Tras dialogar con ellas y con la comunidad, la ciudad cambió de rumbo a comienzos del año pasado y optó por abrir, en su lugar, un mercado público donde se venden productos básicos, y crear espacios para que agricultores y emprendedores locales comercialicen sus productos. Esto permitirá que esa oferta esté disponible durante todo el año, y no solo en los mercados de agricultores durante el verano. Este modelo también respaldará a las pequeñas empresas y a los comerciantes que se instalen allí, además de impulsar el desarrollo económico del área circundante. “Los mercados públicos no solo son una solución para mejorar el acceso a los alimentos, sino que también cumplen muchas otras funciones y son muy flexibles”, afirma Max Budovitch, vicealcalde de Chicago para Asuntos Empresariales y Desarrollo Económico. Al igual que en Atlanta, se espera que el mercado sea autosostenible, añadió.
La ciudad de Nueva York también tiene una larga historia de mercados administrados por el gobierno. En la década de 1930, la ciudad construyó mercados cubiertos para retirar los carros de venta de alimentos de las calles; seis de ellos siguen funcionando en la actualidad. La Marqueta es uno de esos mercados. Los alquileres se mantienen bajos y los productos y servicios que se ofrecen varían según las características del barrio donde se encuentran. Sin embargo, se trata de un modelo completamente distinto que no lograría alcanzar el objetivo de asequibilidad que constituye el eje de la propuesta de Mamdani.
El negocio de los supermercados no es sencillo. Los márgenes de ganancia son reducidos, de apenas entre el 1 y 2 %; los alimentos se echan a perder, llegan dañados o incluso son robados. Conseguir productos a precios bajos y gestionar qué productos ofrecer y en qué cantidades representa un desafío constante. Si la ciudad elimina los costos de alquiler e impuestos, puede ayudar a que un supermercado sea rentable más rápidamente: un estudio de factibilidad realizado en Chicago concluyó que un establecimiento de este tipo podría generar ganancias operativas.
Sin embargo, el abastecimiento será un elemento fundamental para que cualquier supermercado público funcione. “Se necesitan buenos contratos mayoristas y cadenas de suministro sólidas”, afirmó Schweizer. “El éxito de un supermercado depende de la calidad de su cadena de suministro.” Los gigantes del sector —Walmart, Kroger, Costco y Albertsons— han utilizado su enorme poder de negociación para imponer condiciones a los proveedores, asegurándose productos baratos y dejando fuera de competencia a operadores más pequeños. Si los supermercados públicos quieren competir, también deberán operar a gran escala.
La ciudad de Nueva York ya adquiere grandes volúmenes de alimentos para su sistema de escuelas públicas, que utilizan el programa Good Food Purchasing Program, el cual exige a los proveedores cumplir estándares nutricionales, ambientales y laborales. La ciudad “tiene un enorme poder de compra”, explicó Caruso, pues “ya está adquiriendo grandes cantidades de alimentos para el mayor distrito escolar público del país”. Ese poder de negociación y esa experiencia también podrían aprovecharse para abastecer los supermercados públicos y negociar precios más bajos. Solo sería necesario adaptar las relaciones de compra ya existentes para adquirir los productos que requiere un supermercado, por ejemplo, sustituyendo las bandejas industriales de huevos (“maples”) por envases destinados a la venta minorista.
No obstante, Schweizer sostiene que las ventajas de la escala que posee DeCA no podrán lograrse con apenas cinco supermercados distribuidos por la ciudad. Será difícil trasladar productos y personal entre distintos establecimientos cuando sea necesario. La ciudad además pretende en principio recurrir a un operador privado para gestionar las relaciones con los proveedores, en lugar de utilizar su propio poder de compra para establecerlas directamente.
Los supermercados públicos pueden parecer una idea novedosa e incluso radical, pero sus defensores creen que tienen un gran futuro por delante. “No veo que la desigualdad económica y la pobreza vayan a desaparecer”, señaló Cohen. Los supermercados municipales que garantizan el acceso a alimentos asequibles seguirán siendo una herramienta útil de política pública para las ciudades estadounidenses. Muchas de las políticas que determinan el acceso y la asequibilidad de los alimentos —como las leyes antimonopolio, el financiamiento de los cupones para alimentos o las políticas comerciales y exteriores que inciden en los precios— solo pueden modificarse a nivel federal. Sin embargo, los gobiernos locales también pueden actuar. “Cualquier ciudad que enfrente desigualdad de ingresos y barreras económicas para acceder a una alimentación saludable es candidata a implementar este modelo”, afirmó Cohen. “Y, en este momento, eso describe prácticamente a cualquier ciudad de Estados Unidos.”
Y el interés parece crecer. Luevanos-Elms ha presentado la propuesta a más de un centenar de funcionarios electos. Schweizer asegura que ha participado en conferencias telefónicas con representantes de cientos de ciudades que están analizando distintos modelos de supermercados públicos. “Hay entusiasmo”, afirmó. “Creo que esto es tan solo el comienzo.”
