Aspectos comerciales y regulatorios de una negociación de 20 años. Por Luciana Ghiotto
El 28 de junio se anunció el cierre de negociaciones para un acuerdo comercial entre los bloques del Mercosur y la Unión Europea. Esta noticia sorprendió a todos los sectores por igual. Pero luego de tres meses de este anuncio, existen hoy numerosas incertidumbres. De hecho, hubo poco tiempo para el espíritu de festejo de los negociadores, ya que ese mismo fin de semana el presidente francés Emmanuel Macron, al retornar tras la cumbre del G20 en Japón, manifestó que para Francia el acuerdo aún debía atravesar una “revisión completa”.
Pocas semanas después, los graves incendios en la selva amazónica sirvieron de excusa perfecta para poner en duda la aprobación del acuerdo por parte de Francia en el Consejo Europeo. En el mismo sentido se movieron Irlanda, Luxemburgo, y recientemente Austria, cuyo parlamento aprobó una ley que obliga al poder ejecutivo del país a vetar el acuerdo una vez llegue al Consejo Europeo. Esta acción reciente ha elevado aún más la incertidumbre acerca del futuro de este acuerdo.
Las dudas sobre el futuro del acuerdo se elevan, pero no bajan las alertas de los movimientos políticos y sociales a ambos lado del Atlántico. El acuerdo está listo, y la traba que hoy existe, lejos de ser una cuestión técnica, es altamente política; por ello, se entiende que nuevas relaciones de fuerza a corto plazo podrían destrabar el camino hacia su firma y ratificación, y eso genera la urgencia de las organizaciones por difundir los peligros de este acuerdo para las poblaciones en ambos bloques.
¿Qué dice el acuerdo?
El acuerdo anunciado tiene la particularidad de ser el de más largas negociaciones a nivel global, ya que llevó más de 20 años. En estas dos décadas, el sistema internacional sufrió enormes transformaciones, las cuales impactaron en el transcurrir de las negociaciones. Primero, la crisis del sistema multilateral del comercio en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC), que puede ubicarse desde el año 2003. Segundo, la crisis internacional de 2008 que en el ámbito comercial implicó una merma del flujo internacional de comercio, impactando de modo especial a las exportaciones de la UE. Tercero, el ascenso indiscutible de China como actor del comercio global, gran inversor en el Mercosur y comprador de productos primarios del bloque, generando un desafío para las empresas europeas en la región. Cuarto, la reciente guerra comercial desatada entre EEUU y China, y frente a eso el rol de la UE como “defensor del sistema multilateral, adoptando una posición comercial ofensiva enmarcada en su política del Trade for All de 2015. Y quinto, los cambios políticos recientes en los países del Mercosur que generaron gobiernos proclives al libre comercio y a “insertar en el mundo” a los países del bloque, iniciando una serie de negociaciones comerciales y sobre inversiones con varios países, que recientemente incluye el cierre de un TLC con el bloque EFTA (Área de Libre Comercio Europea) y negociaciones avanzadas con Canadá, Singapur y Corea del Sur.
Los cambios en sistema internacional impactaron sobre los propios temas del acuerdo. El mandato de negociación (recientemente dado a conocer por un leak de bilaterals.org) que el Consejo Europeo le dio a la Comisión Europea en 1999 marca los puntos centrales de la negociación, y de hecho esos temas los encontramos de modo exacto en los capítulos publicados en julio. Estos temas nos marcan que se trata de un acuerdo complejo y profundo, que posee todos los capítulos de un Tratado de Libre Comercio (TLC) tradicional, tanto capítulos comerciales como regulatorios. Quedó afuera un capítulo específico de Inversiones y el mecanismo de solución de controversias inversor-Estado (ISDS) porque al momento de lanzar el mandato, la Comisión no estaba en condiciones de negociar este tema en nombre de todo el bloque (sólo se pudo hacer luego del Tratado de Lisboa de 2009).
Al revisar los capítulos publicados, encontramos que en principio las posiciones que finalmente quedaron en el papel del acuerdo fueron, en su gran mayoría, las sostenidas por la Unión Europea. Y en los puntos donde hay una “victoria” del Mercosur, hay elementos que tienen que ser analizados y que plantean, como lo vienen diciendo algunos sectores del empresariado argentino, la necesidad de ser cautos antes de festejar.
Los temas comerciales
En los temas comerciales, el balance de lo que se acordó plantea en principio un escenario complejo para los países del Mercosur. Para el comercio de bienes, el Mercosur aceptó liberalizar el 91% de su comercio bilateral con la UE en un período que, para la gran mayoría de los productos, será de sólo diez años. Entre esos sectores se encuentran “sectores ofensivos clave” para el Mercosur como autos, autopartes, maquinaria, químicos y medicamentos. Sobre el sector de autopartes, altamente sensible, el Mercosur aceptó remover aranceles de manera lineal en un período de entre 10 (el 60%) y 15 años (el 30%). En el caso de los vehículos terminados, la desgravación total es a 15 años, pero con un período de carencia de 7 años, lo cual será compensado con una cuota anual de 50.000 unidades procedentes de la UE con una preferencia arancelaria del 50%.
Lo que esto marca son dos cosas: primero, que como en todo tratado comercial (de “libre comercio”) el objetivo es reducir los aranceles lo más cercano a cero posible. Aquí se está logrando, incluso en los sectores más sensibles como la industria automotriz, calzado y textiles. El margen de maniobra es de, máximo, 15 años. Lo que esto implica es que los sectores productivos argentinos cuentan con un periodo de una década y media para adaptarse a los niveles de competitividad de las empresas europeas. Sin una reconversión, los sectores industriales nacionales van a perecer en la libre competencia.
Por la parte del Acceso a mercado de bienes agrícolas, lo que se acordó ha generado ganadores y perdedores en el bloque del Mercosur. Se logró finalmente 99.000 toneladas de carne vacuna pesada con carcasa, cuando hace una década el Mercosur solicitaba más de 400.000 toneladas y sin carcasa. La liberalización tampoco es total, ya que entrará a un arancel de 7,5%. En tanto, como gran novedad, todas las exportaciones que ya se vienen haciendo con la llamada cuota Hilton (cortes de alta calidad comercial) tendrán un arancel del 0%. La Argentina hoy es el país con más cuota Hilton, con 29.500 toneladas, y estaba pagando un derecho de 20% para vender a Europa con este cupo. Sobre este acuerdo, las grandes empresas exportadoras de carne festejan. Un dato relevante es que aún no se conocen las cuotas internas acordadas para dicha exportación de carne vacuna, es decir, qué monto podrá vender cada país del bloque del Mercosur hacia la UE.
Por su parte, los europeos introducirán, sin barreras, productos agroalimentarios sofisticados, como vinos (que hoy pagan arancel de 27%), chocolates (20%), whiskies y otros destilados (de 20 a 35%), quesos (28%), bizcochos y galletas (16 a 18%) y hasta gaseosas (de 20 a 35%). A esto se le suma aceite de oliva, fruta fresca, duraznos y tomates enlatados y papas congeladas; todos señalados en el texto como productos clave para la exportación europea. De esto podemos sacar diferentes elementos de análisis. Primero, ver que, en algunos productos, la competencia de ambos bloques es alta. En lo que respecta a productos como el aceite de oliva, la industria argentina ha señalado que este acuerdo es negativo, ya que se pierde el mercado brasileño a manos de los productores de Grecia y España. Segundo, en estos productos se expresa la irracionalidad del comercio internacional: se acuerda importar sin aranceles ciertos productos alimenticios que son producidos a escasos kilómetros de los consumidores metropolitanos, como los tomates, las papas, las frutas frescas, pero que ahora viajarán por 11.000 kilómetros en barcos gigantes desde, por ejemplo, Roma hasta Buenos Aires. Este tipo de lógica es uno de los puntos de ataque de los movimientos ecologistas, que denuncian la huella ecológica de la importación de productos que podrían comprarse a precios razonables a poca distancia del hogar del consumidor.
Los temas regulatorios
Todos los TLC poseen una cantidad de capítulos de los temas llamados “más allá de las fronteras”, es decir, que exceden los temas de aranceles y que tienen que ver con las funciones regulatorias de los Estados. Estos temas, que muestran los intereses de las grandes corporaciones, se convirtieron en capítulos de los primeros grandes TLC de los años noventa así como de las agendas de la OMC. Se trata de derechos de propiedad intelectual, inversiones, servicios, compras públicas, comercio electrónico, medidas sanitarias y fitosanitarias, indicaciones geográficas, entre otros.
Como señalamos, a pesar de que la Comisión negoció con el mandato “viejo” de 1999, en este acuerdo aparecen todas las nuevas aproximaciones a los temas regulatorios en los TLC. Nos referimos aquí especialmente a dos temas, que son Coherencia Regulatoria y Comercio Electrónico. Este acuerdo incluye la libre circulación de datos y la especificidad de que los países no puedan poner impuestos a las transacciones electrónicas. Estos puntos, que son hoy objeto de debate internacional, aquí ya aparecen resueltos a favor de las empresas del sector, en su mayoría europeas.
Por otra parte, la llamada Coherencia Regulatoria se refiere a las “buenas prácticas regulatorias” en el proceso de planificación y diseño de medidas regulatorias asociadas al comercio. La opinión de las “partes interesadas”, es decir, las empresas, deberá ser tomada en cuenta en los procesos legislativos internos. A su vez, los Estados se comprometen a revisar toda su legislación sobre comercio para que vaya de acuerdo a los intereses de las partes interesadas. Este tema aparece en los capítulos de Barreras Técnicas al Comercio y Facilitación del Comercio, temas que muchas veces son pasados por alto por los analistas de tratados en la región, pero que son cruciales en los acuerdos. De hecho, un análisis llevado a cabo por la Universidad de Manchester en 2007 (por encargo de la Comisión Europea), estimó que estas medidas serán responsables de aproximadamente la mitad del crecimiento del ingreso real de la UE una vez entrado en vigencia el acuerdo. Reducir los costos de transacción y de aduanas es central para las empresas europeas, en su competencia con los inversores chinos y norteamericanos.
Sobre los temas regulatorios más tradicionales, este acuerdo favorece a las empresas europeas. Esto se ve en los apartados sobre Servicios y Compras Públicas. Aunque se lo presente como “nuevas oportunidades a ambos lados del Atlántico”, se entiende que son las empresas de la UE las que tienen capacidad de: 1) exportar servicios; 2) ganar licitaciones en territorio americano. En el caso de compras públicas, la UE obtuvo acceso a licitaciones para constructoras y proveedores europeos a través de la obligatoriedad de otorgar a esos empresarios el principio de Trato Nacional. Es decir que no se los puede discriminar en base a su nacionalidad, intentando beneficiar a proveedores nacionales o regionales. Las empresas europeas podrán participar de la construcción de carreteras, líneas ferroviarias y puertos. Se les permite asimismo adjudicarse contratos para la provisión de equipamiento al Estado en las mismas condiciones que sus pares locales, en áreas como medicamentos, vehículos y tractores. El compromiso es que esta apertura se realice en un plazo de dos años y se produzca en todas las entidades, tanto del nivel central (ministerios, agencias y universidades nacionales) como sub-nacional (provincias y municipios).
Finalmente, queda en claro que estamos hablando de un TLC con todas las letras. Todos los capítulos y temas fueron redactados según los intereses de las corporaciones europeas. El Mercosur se ha conformado con muy poco, lo cual claramente abrirá, en caso de que entre en vigencia este acuerdo, el “frente interno”. Es decir que se verá la puja entre sectores económicos nacionales para ver cómo los impactará y qué medidas tomarán los Estados para paliar los efectos negativos, especialmente sobre los sectores industriales y, con ellos, sobre los trabajadores. De hecho, estos impactos en su mayoría los conocemos por algunos análisis del sector privado y de organismos no gubernamentales, ya que los gobiernos del Mercosur se han asegurado de no mostrar estudio de impacto alguno. Este acuerdo, entonces termina siendo como todos los TLC: un “acto de fe” del liberalismo económico y sus falsas promesas de crecimiento y bienestar asociadas.
La incertidumbre sobre el acuerdo sigue siendo grande. Pero este contexto abre una nueva ventana de oportunidad para las organizaciones que nos oponemos a este TLC. Contradictoriamente, los incendios de bosques y selvas en la región (no sólo el Amazonas) y el rechazo que esto ha causado a nivel de algunos sectores europeos, dan un poco más de tiempo para denunciar los efectos negativos de este tratado, que se harán sentir no sólo sobre el empleo, sino sobre las mujeres, lxs campesinxs, lxs indígenas, el ambiente, el clima y la vida en general.
Luciana Ghiotto es Doctora en Ciencias Sociales, especialista en Economía Política Internacional. Investigadora de CONICET con sede en la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM). Coordinadora de la Plataforma América Latina mejor sin TLC.